博亚体育app入口官网下载铁道部并入交通运输部成为社会广泛关注的热点。为打破铁道部的行政垄断和高负债市场化措施，被贴上“私有化”的标签，遭到舆论诟病。那么，我们应该如何看待中央政府的市场化改革举措呢？这些市场化措施会不会导致国有铁路私有化？要回答这些问题，就必须厘清公用事业国有化和私有化的历史原因，以及各国解构国有化和私有化的选择。私有化之间的衔接可以有效解决我国铁路重组面临的问题。
公用事业的国有化和私有化
铁路是一种公用事业。公共事业具有自然垄断的经济属性，即公共事业是高度专业化的资产，使用频率高。这意味着公用事业有两个基本特征——非常显着的规模经济和需要大量启动资金，前者表明垄断是最有效率的，后者表明沉没成本使外人不愿介入. 为了提高效率，法律允许企业垄断此类交易。国务院发展研究中心副主任刘世锦认为，“这类交易具有一方垄断的特点，一般是一个卖家向多个买家提供产品。对于每一个买家来说，产品的专业化程度都很高。”替代贸易伙伴要么不可能，要么成本高昂，在这种情况下，此类卖方企业由政府直接经营或控制是合理的。”这一特点决定了国有化是保障公用事业公共福利的最佳选择。
博亚体育app入口官网下载从1920年代到1970年代，各国基本形成了国有化下的公用事业提供机制。公共事业成为政府责任，形成政府垄断，排除私人参与。国有化在经济制度层面是“公有制”，在法律层面是国家控制的所有制，可以称为“国家公有制”。在此背景下，各国铁路陆续国有化，部分国家在时间上略有落后。例如，德国在1924年将铁路收归国有，英国在1948年后实行国有铁路，日本在1949年国有铁路成为“公营企业”，法国在1982年才将铁路收归国有。国有化后，政府直接控制决策权包括运费、投资和工资。
但在国有化下，铁路存在体制僵化、机制不力、竞争力下降等问题，最终导致运输市场份额的流失。在“新制度经济学”的影响下，私有化成为各国的选择。
私有化是旨在将政府的全部或部分职能和责任转移给私营部门的任何过程。在公用事业管理领域，各国政府普遍将私有化作为公用事业管理的手段之一，认为私有化后引入竞争机制可以提高效率，减轻政府的财政负担。例如，澳大利亚的研究表明，私人参与公共事业可以将效率提高 20% 以上。
博亚体育app入口官网下载这里的私人不限于私人资本或外资。事实上，各国公用事业的私有化包括政府公共组织的公司化、非市场主体向市场主体的转变以及竞争管理的实现。这表现在包括国有工厂和事业单位在内的公共组织向拥有自主产权的国有企业转变。国有企业在法律上属于私法主体，在本条中称为“民营组织”。民间组织独立于政府，不隶属于政府，拥有独立的产权，以营利为目的。在这个定义下，民营组织包括公用事业领域的国有企业、民营企业和外资企业，但不包括非营利组织。因此，国有企业是私人组织，在法律上可以归类为“私人”。例如，在中国香港，政府经营的交易基金和承担公共服务的国有公司被称为“私营实体”。从公用事业资产所有权的角度来看，“私有化”是政府将公用事业资产的所有权永久转让给私人组织。
根据国外的私有化理论，政府决定通过改制将原由政府直接控制的基础设施或服务设施转让给国有企业。这个过程就是私有化的过程，可以称为“国家私有化”。这在美国称为“商业化”，在德国私有化理论中称为“正式私有化”。这在我国经济体制下仍然属于“国有”，即国资委代表政府拥有私有化资产的所有权。在承担公用事业的国有企业不转让股权的情况下，仍属于政府垄断。当政府将这些国有企业的股权转让给人民或私营企业时，美国称之为“政府撤资”，德国称之为“实质性私有化”。当政府不转让公用事业资产的所有权或分阶段转让所有权时，将公用事业移交给私营公司时，在美国称为“特许经营”，在德国称为“功能性私有化”。以上三种方式都是私有化类型。
公用事业重组的政府战略
博亚体育app入口官网下载在工具化的国有化和私有化之间，政府面临双重战略选择：一个是国家垄断还是私人垄断；另一种是以公共组织或民间组织作为提供公用事业的组织形式。这两种策略相互交叉，塑造了各国在不同阶段提供公用事业的方式。
关于私人垄断与政府垄断。
私人垄断是私人组织对公共事业的垄断。在大多数人的常识中，垄断是万恶之源。但是，基于公用事业自然垄断的性质，对于铁路网系统而言，无论谁控制它，都构成垄断。在公用事业领域，垄断供应可以减少浪费并提高效率。例如，城市供水，一家供水公司提供的总体成本节约和效率高于两家公司建设两个系统。但在私人供给的情况下，私人将掌握定价权，形成私人垄断。私营部门的目的是赚取利润。私营部门为了获取高额利润，会不断抬高价格，加重用户负担。为此，政府往往以价格管制来应对，形成了“私人垄断+政府管制”的管理模式。例如，美国的铁路仍然被少数私营公司垄断，虽然在1980年代，美国引入了“小铁路”，形成了与大铁路系统的竞争局面。但到了 1990 年代，小铁路被大铁路合并，又回到了少数公司的垄断。在美国模式下，由于信息不对称和腐败，政府将被私人控制，形成监管的俘虏，监管与放松的恶性循环。
博亚体育app入口官网下载政府垄断是指政府对公用事业的垄断。为了防止私人垄断带来的弊端，国有化的政府垄断成为各国的选择，形成了“政府垄断+内部监督”的管理模式。在政府垄断下，政府成立非营利性公共组织，提供公用事业。这样就消除了组织的私人利益动机，消除了私人垄断的弊端，保障了公用事业的公益性。这是改革后的法国铁路系统最典型的例子。 1982年，法国将私营专营铁路收归国有，建立政府专营铁路管理体制。然而，政府垄断下国有化公共组织缺乏竞争导致效率低下，而政府垄断意味着政府对公共事业承担全部责任。政府不仅要承担建设、运维的任务，还要承担融资的任务。在税收形成的财政资金不能满足公用事业建设的情况下，政府垄断给政府本身带来了沉重的财政负担。
关于私人和公共组织。
私人组织是承担提供公用事业任务的私人组织。民间组织参与铁路建设有两种情况：一种是私人垄断下的民间组织，另一种是完全民营化。例如，1997年英国将铁路网和企业私有化分离，将铁路拆分为一家国家铁路公司和多家运营公司。铁路公司负责全国铁路基础设施的管理和运营，并就基础设施的使用向运营公司收费。二是政府垄断下的民间组织，是特许经营。例如，瑞典国有铁路有限公司负责主线的客货运业务和支线的货运业务。需要按照一定的标准缴纳铁路线路使用费，这些费用上缴国库。此时，瑞典国有铁路有限公司由政府特许经营。
公共组织是提供公共事业的组织的合法化。公共组织也有两种：一种是政府垄断下的公共组织，这是一种公共运作。比如中国的事业单位，计划经济时代的国有工厂。在政府垄断下，政府通过组织合法化来保障公用事业的公益性。 1940年代和1950年代，英国建立了公共组织承担公有制公用事业的制度。铁路由国家控制并独家经营，但在1982年实行私有化。在英国的影响下，各国纷纷将铁路移交给私人组织。但法国却反其道而行之，将铁路网络完全国有化。法国成立了法国铁路网络公司，这是一个非营利的国家公共机构，负责铁路建设。在欧洲率先进行重组的瑞典并没有将铁路网私有化，而是成立了瑞典国家铁路局，负责铁路基础设施的投资以及主要干线和地方线的维护。该机构的建设资金来自国家拨款，国家向负责铁路运营的瑞典国有铁路公司收取铁路使用费。因此，在法国和瑞典，政府垄断了铁路网，并成立了一个类似于中国公共机构的公共组织来承担铁路建设的任务。这个公共组织由国家资助，是一个公共合法组织。我国原有的体制主要是由铁道部下属的公共机构承担铁路建设任务。第二种是私人垄断下的公共组织，是私人企业。在私人垄断公用事业的前提下，公共组织也可以承担经营任务。例如，在英国，由于重组失败，政府对私营铁路公司的补贴远高于政府直接控制的，这意味着铁轨私有化带来了更高的“交易成本”。为了改变这种局面中国铁路私有化，2003年英国政府决定由具有政府背景的“铁路网公司”接管所有铁路维修权中国铁路私有化，但铁路所有权仍属于私营铁路公司，属于私人垄断。这里的“铁网公司”是政府设立的过渡性公共组织。该公司本质上是一家非营利组织，英国政府对其债务负责。
各国铁路重组的战略选择
自1980年代以来，各国铁路的大部分重组都是在路网与运营管理分离的前提下进行的。各国政府对具有两种不同属性的活动采取了不同的工具性战略：道路网络和运营。在法国，铁路网的建设由具有工商性质的国家公共机构承担，私人组织承担运营。瑞典实现了基础设施和列车运营的分离以及列车运营的商业化。德国铁路由国有企业控制，形成政府垄断，轨道与运营内部分离。日本的铁路和运营是一体化的，完全私有化，由多个平行的私人公司垄断。美国多家民营企业垄断运营，赛道分道扬镳，赛道有偿。在英国，一家股份制铁路公司承担了铁路建设的任务，铁路完全私有化。后来因失败，转交给公社承担建设任务，但仍为私人垄断。
各国普遍在铁路运营中引入私有化竞争机制，实现市场化运营。但是，对于铁路轨道系统的建设，各国采用的机制却大相径庭。除了美国的铁路一直被一些私人组织垄断，法国在1982年将私人垄断的铁路国有化外，其他国家从1920年代到1980年代形成了国有的公共供给机制。在铁路轨道系统建设中，当私人垄断与民间组织相结合时，民间组织的唯利是图可能更加无视公共利益，甚至滥用垄断地位不断向政府索要额外补贴，政府将支付更高的交易成本。英国完全私有化的失败表明中国铁路私有化，在“上下分离”的前提下，提供完全私有化的铁路轨道系统的机制将陷入困境，维持国有化是更好的选择。日本的成功经验表明，完全私有化可以应用于“上下一体化”形成的区域间的产业内竞争。可见，铁路私有化的核心是铁路系统与组织形式的整合。
以控制主体和组织形式两个维度，勾勒出西方主要发达国家在铁路轨道系统建设与重组中的战略选择，如图1所示。
中铁改制选线
今年3月10日，国务院公布了《机构改革和职能转变方案》，明确提出撤销铁道部，将制定铁路发展规划和政策的行政职责交给铁路局。交通部。与此同时，国家铁路局成立中国铁路私有化，由交通运输部管理中国铁路私有化，承担铁道部的其他行政职责。此外，成立中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输的统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担特种运输和特种运输任务，负责铁路运输工作。建设，承担铁路安全生产主体责任。
中国的重组方案与德国的铁路重组方案基本相同，都设置了行政部门和商业运营部门。在不改变政府垄断的情况下，组织形式由公法组织转变为私法组织。因此，中国的铁路改制属于政府垄断下的组织私有化。根据德国的私有化理论，它是正式的私有化。由于中国铁路总公司为民营机构，将收购铁路相关的全部资产，整体组织形式为“自上而下一体化”。因此，这种重组方式属于国际通用的私有化类型，属于政府垄断。 “国营”下。一旦政府决定将中国铁路总公司的股权上市出售，就会转化为实质性私有化，即彻底私有化。
从以上可以看出，中国铁路的控制形式正在从国有化向私有化转变。工具化的铁路私有化并不可怕。中国铁路体制改革只是打破了行政垄断，并没有改变运营中的政府垄断。
中国铁路系统建设将以中国铁路总公司的名义进行重组，“上下分离”将在公司内部整合，这意味着中国的路径与完全的私有化路径不同英国和日本的。唯一可以参考的模型是德国模型。德国将铁路股份公司划分为不同的独立部门，至少是线路基础设施部门、地方客运部门、长途客运部门和货运部门。轨道系统和运营部门分开核算。改变。
中国已将铁路轨道系统及其运营设施的资产转让给中国铁路总公司，这将带来一场公益危机。作为公共交通铁路，究竟是追求利润还是追求效率，其实是决策者在改革之初就应该考虑的问题。铁路私有化将把铁路运输带入一个完全逐利的时代，这是政府政策导向的结果。此举意味着将铁路网建设成本纳入价格形成机制，势必将大幅提升铁路运营价格。如何保障铁路运输的公益性成为难题。
博亚体育app入口官网下载由于中国在组织形式上没有采用日本区域划分的“上下一体化”模式，无法借鉴日本的成功经验。在轨道系统与运营系统的融合下，为保障公共利益，在中国铁路总公司成立时，应在内部设立两个独立的公司——轨道公司和运营公司。铁路公司不以营利为目的，接受国家补贴，采用多渠道融资渠道，承担铁路建设和维护任务。运营公司负责客货运输，国家铁路局按一定标准向运营公司收取铁路使用费，作为铁路公司铁路建设专项资金铁路公司不能走股份制上市完全私有化的道路，而运营公司可以完全私有化。这样就可以将路网建设成本与运营成本分离，从而打破“上下一体化”模式下的政府垄断，实现运营环节的竞争，保障道路的公益性。铁路。
